Introducción
Las políticas sociales constituyen uno de los principales
instrumentos mediante los cuales el Estado interviene para atender las
necesidades básicas de la población, promover el bienestar colectivo y reducir
las desigualdades sociales, su diseño y
orientación responden a las características del modelo de desarrollo, las
relaciones de poder y las capacidades institucionales de cada país, por lo que
su alcance trasciende la provisión de bienes y servicios para convertirse en un
reflejo de las prioridades políticas y económicas del Estado (Cena & Brunis,
2023).
En América Latina, región marcada por profundas desigualdades
estructurales, las políticas sociales han adquirido un papel estratégico en la
búsqueda de una mayor inclusión social, aunque sus resultados han estado
condicionados por persistentes limitaciones de carácter económico,
institucional y político (Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico [OCDE], 2018).
En Paraguay, el retorno a la democracia en 1989 inauguró un
nuevo escenario para la redefinición del papel del Estado en materia social (Lavigne,
2012). Durante las tres décadas siguientes se registraron importantes
transformaciones económicas y políticas, acompañadas por la expansión de
programas sociales y de mecanismos de protección social. Sin embargo, estos
avances coexistieron con una estructura productiva altamente concentrada, una
fuerte dependencia del sector agroexportador, elevados niveles de informalidad
laboral y una distribución desigual de los recursos, factores que continúan
condicionando la capacidad de las políticas públicas para modificar las causas
estructurales de la pobreza y la exclusión social. (Cecchini
& Madariaga, 2011)
El
presente trabajo propone una reflexión crítica sobre la evolución de las
políticas sociales implementadas en Paraguay entre 1989 y 2020, a partir de una
perspectiva estructuralista y neoestructuralista del desarrollo.
Materiales y Métodos
Las reflexiones presentadas en este artículo se sustentan en
el análisis de las políticas sociales implementadas por el Estado paraguayo
entre 1989 y 2020. Este período resulta especialmente significativo por
corresponder al proceso de transición democrática iniciado tras la caída del
régimen de Alfredo Stroessner, etapa en la que el Estado redefinió sus
estrategias de intervención social en un contexto de profundas transformaciones
políticas, económicas e institucionales.
El análisis se construyó desde una perspectiva
estructuralista, complementada con los aportes del neoestructuralismo
latinoamericano, retomando los planteamientos de Raúl Prebisch (centro‑periferia
y deterioro de los términos de intercambio), Osvaldo Sunkel (desarrollo y
subdesarrollo como procesos interdependientes marcados por la dependencia
estructural), Fernando Fajnzylber (transformación productiva con equidad), José
Antonio Ocampo (desarrollo productivo y políticas macroeconómicas orientadas a
la equidad), Alicia Bárcene y Antonio Prado (políticas de cambio estructural y
desarrollo productivo en América Latina), Mario Cimoli (innovación, cambio
estructural y capacidades tecnológicas), entre otros. Estos enfoques permiten
comprender que las políticas sociales no pueden analizarse de manera aislada,
sino en estrecha relación con la estructura económica, el modelo de desarrollo
y las formas históricas de distribución del poder y la riqueza. (Prebisch,
1949; Sunkel, 1970; Fajnzylber, 1983; Ocampo, 2000; Bárcena & Prado, 2015;
Cimoli, 2005).
La investigación se concentró en el estudio de las
principales políticas de protección social implementadas en Paraguay, con
especial atención a los programas de transferencias monetarias Tekoporã,
dirigido a familias en pobreza y pobreza extrema y la Pensión para Adultos
Mayores cuyo objetivo es garantizar un ingreso económico básico que contribuya
a mejorar las condiciones de vida, la inclusión social y el ejercicio de los
derechos de las personas adultas mayores, debido a su permanencia como
políticas de Estado y a su relevancia dentro de la estrategia nacional de
reducción de la pobreza. (Decreto N° 3139, 2024).
Como se observa en la Figura 1,
el estudio sigue un itinerario analítico que parte del problema de investigación
y culmina en la formulación de las principales conclusiones sobre las políticas
sociales en Paraguay (1989–2020). El esquema permite visualizar de manera
integrada las distintas etapas del proceso investigativo, articulando los
enfoques teóricos adoptados, las fuentes de información utilizadas y los
principales ejes de análisis empírico.
Figura
1.
Itinerario analítico del estudio: del problema de investigación a las
conclusiones sobre las políticas sociales en Paraguay (1989–2020).
Resultados y Discusión
Inicio de la transición a la
democracia en Paraguay
En Paraguay, la ruptura
del régimen autoritario de Alfredo Stroessner en 1989 y el inicio del proceso
de transición democrática marcaron el comienzo de profundas transformaciones en
los ámbitos político, económico y social, con efectos progresivos también en el
plano cultural (Morínigo Alcaraz, 2022).
Diversos estudios señalan
que la impronta del régimen dictatorial continuó influyendo en los enfoques,
prioridades y modalidades de intervención de la política social incluso después
de su caída (Lavigne, 2012).
Las reformas posteriores
a 1989 se concentraron principalmente en el ámbito económico, mientras que los
cambios en las políticas sociales fueron más limitados, fragmentarios y
subordinados a la lógica del nuevo modelo de desarrollo (Rojas Viñales &
Acosta Reveles, 2022).
El período de apertura
democrática permitió la reemergencia de organizaciones sociales que habían
permanecido en la clandestinidad durante la dictadura. Se revitalizaron
movimientos sindicales, campesinos, juveniles y de mujeres, que articularon
diversas formas de movilización social, como huelgas, ocupaciones de tierras y
marchas (Bourscheid & Stumpf González, 2019).
Contexto
económico y social en Paraguay
En Paraguay,
caracterizado por el crecimiento de la fuerza laboral y por una estructura
económica con limitada capacidad de generación de empleo, la informalidad
laboral tiende a expandirse de manera sostenida (Galeano, 2002). Esta
situación, señalada hace aproximadamente 25 años, se mantiene vigente y se
expresa actualmente en mayores niveles de precarización del empleo y en
restricciones persistentes al acceso a la seguridad social (Organización Internacional
del Trabajo [OIT], 2024).
La economía paraguaya ha
registrado un crecimiento relativamente sostenido durante las últimas décadas (Grupo
Banco Mundial, 2024), este se ha sustentado principalmente en actividades
productivas de carácter extractivo orientadas a la exportación particularmente
la producción agropecuaria, la energía hidroeléctrica y otros bienes primarios
(Comisión Económica para América Latina y el Caribe [CEPAL], 2012; Ocampo, 2000).
Este patrón económico se
vincula con procesos de segregación espacial, bajos niveles salariales y una
cobertura limitada del sistema previsional, elementos que inciden en las
condiciones de pobreza, vulnerabilidad y exclusión social (Rojas Viñales &
Acosta Reveles, 2022; CEPAL, 2024).
En la Figura 2 presenta
la evolución del Producto Interno Bruto (PIB) de Paraguay durante el período de
estudio.
Figura 2. Evolución del
Producto Interno Bruto en Paraguay. Años 1989 – 2020. Fuente: Elaboración
propia con datos del Anexo Estadístico del Informe Económico del Banco Central
del Paraguay (BCP, 2021).
A pesar de la persistencia de un
crecimiento económico sostenido en Paraguay durante las últimas tres décadas (Grupo
Banco Mundial, 2024), la evidencia empírica sugiere que dicho crecimiento no se
ha traducido en una mejora proporcional de la distribución del ingreso ni en
una reducción sustancial de las disparidades socioeconómicas. Los indicadores
de pobreza monetaria muestran una tendencia general a la disminución, estos
avances no han sido suficientes para eliminar las privaciones ni para
garantizar una convergencia significativa en los niveles de bienestar entre distintos
estratos poblacionales.
Paralelamente, los indicadores
de desigualdad de ingresos como la concentración del ingreso o medidas tipo
Gini (INE, 2021b) aunque presentan una leve mejora en el período analizado,
continúan reflejando una estructura distributiva altamente desigual, lo que
evidencia una persistente heterogeneidad en la apropiación de los frutos del
crecimiento económico (CEPAL, 2022).
En la Figura 3, se muestran los
principales indicadores de pobreza de la población evidencian una reducción
sostenida en el tiempo, aunque dicha mejora convive con niveles aún relevantes
de desigualdad.
Figura 3. Pobreza
Total, Pobreza Extrema y Desigualdad de Ingresos en Paraguay. Años 1997/8 –
2020. Fuente: Elaboración propia. Principales indicadores de pobreza de
la población por año de la encuesta. Serie comparable (INE, 2021b) y Desigualdad
de ingresos 2020 (INE, 2021c).
La marcada desigualdad
social en Paraguay trasciende la dimensión estrictamente monetaria de la
pobreza y se expresa, asimismo, en las brechas de acceso a servicios
fundamentales como salud, educación y seguridad social (Grupo Banco Mundial,
2024; CEPAL, 2022). Estas disparidades responden a la interacción entre
desigualdades históricas y territoriales, así como a la persistencia de una
estructura productiva heterogénea, caracterizada por la coexistencia de
sectores con distintos niveles de productividad, dotación de recursos y
capacidad de inserción económica.
En este marco, dichas
condiciones tienden a reproducir y profundizar desigualdades sociales de larga
data. En consecuencia, amplios segmentos de la población han permanecido,
durante períodos prolongados, relativamente excluidos de los beneficios del
crecimiento económico, como resultado tanto de patrones de apropiación desigual
de los recursos como de la orientación de determinadas políticas públicas que
han contribuido a la consolidación de estructuras de privilegio.
Trayectoria de la política
social en Paraguay
A partir de 1989, en Paraguay se consolidaron las propuestas
del Consenso de Washington, cuyas medidas de política económica incluyeron
reformas tributarias, privatizaciones y liberalización comercial, en línea con
lo ocurrido en otros países de la región. Estas reformas contribuyeron a
profundizar la heterogeneidad estructural, la especialización productiva y la
distribución desigual de los recursos.
En este contexto de desigualdad socioeconómica, se
implementaron programas de transferencias monetarias (Ibarrán et al., 2017) y pensiones no contributivas como
parte de las reformas sociales entre 1989 y 2020. Si bien estas políticas han
tenido efectos positivos en la reducción de la pobreza, continúan siendo
insuficientes en términos de sostenibilidad de sus logros. Aunque la relación
no es lineal, diversos estudios señalan que los países con mayores niveles de
pobreza suelen presentar también altos niveles de desigualdad (Gangas Peiró, 2003).
En Paraguay, la pobreza y la desigualdad son fenómenos
estructurales. El país se encuentra entre los más desiguales de América Latina
y el Caribe, con una elevada concentración de la riqueza (Comisión de Equidad, Género y Desarrollo Social, 2002) y
uno de los índices más altos de concentración de la propiedad de la tierra
(0,93).
Según Rojas Villagra (2009), esta situación constituye una de
las principales causas de la conflictividad social rural y un obstáculo para la
reducción de la pobreza, reflejando la fuerte brecha entre zonas urbanas y
rurales. A pesar de las oportunidades de desarrollo industrial, especialmente
durante la década de 1970, este proceso no llegó a consolidarse. Aunque se
realizaron inversiones en infraestructura en un contexto regional favorable, la
ausencia de una estrategia productiva sostenida, la débil articulación entre
sectores económicos y la concentración de recursos impidieron una
transformación industrial duradera.
La incorporación de tecnología y capital humano especializado
no ha generado mejoras sostenidas en la productividad. En años recientes se han
impulsado nuevas actividades productivas, como la industria maquiladora, aunque
la formación de la población económicamente activa (PEA) aún es insuficiente
para sostener una economía más allá de la extracción primaria y la exportación
de commodities y energía eléctrica (Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económicos [OCDE], 2018).
Las políticas de apertura y liberalización, en un país con
limitada capacidad de generación de empleo de alta productividad, han
contribuido al aumento de la informalidad laboral. Como resultado, una
proporción significativa de la PEA se inserta en actividades informales con
bajos ingresos y sin acceso a la protección social (OCDE, 2018). En este
contexto, programas como Tekoporã y la Pensión Alimentaria para Adultos Mayores
funcionan como mecanismos redistributivos orientados a mitigar los efectos
adversos del mercado. (Figura 4)
Figura 4. Logos
institucionales de los programas Tekoporã y Pensión Alimentaria para Adultos
Mayores.
Si bien algunos indicadores de empleo han mejorado, la
calidad del empleo y la formalización siguen siendo desafíos centrales. Según
el Instituto Nacional de Estadística (INE, 2021a), la informalidad alcanza en promedio
al 65,1% de los trabajadores de 15 años y más en actividades no agropecuarias
en el año 2020 según lo expresa la figura 4, afectando con mayor intensidad a
mujeres y grupos vulnerables. Esta situación limita el acceso a la seguridad
social y, en consecuencia, a las jubilaciones en la vejez, establecida en
Paraguay a partir de los 65 años.
La mayor
incidencia de informalidad entre las mujeres se refleja en una mayor proporción
de mujeres de 65 años y más que acceden a pensiones no contributivas (INE,
2021a; CEPAL, 2022). Ello no implica necesariamente mejores condiciones de
vida, ya que suelen presentar mayores niveles de vulnerabilidad en salud en
comparación con los hombres, como resultado de las desigualdades acumuladas a
lo largo del curso de vida y de un menor acceso a la protección social
(Organización Mundial de la Salud [OMS], 2021; CEPAL, 2022; Figura 5).
Figura
5.
Evolución de la Informalidad en Paraguay. Años 2012 – 2020. Fuente:
Elaboración propia. Ocupación Informal 2012 – 2020 (INE, 2021a).
En la década de 1990 se pusieron
en marcha estrategias sociales que, combinadas a las ya existentes, tenían la
intención de atender a la población en extrema pobreza (García Agüero, 2019). Ya
en la década de 2000, el enfoque de derechos y el fortalecimiento de la
protección social incluyó el ideal de ciudadanía en las políticas sociales.
Cuando un país es muy desigual, es posible que la pobreza aumente y no
retroceda, ya que los avances económicos no alcanzan a cubrir a los sectores
con mayores dificultades (Comisión de Equidad, Género y
Desarrollo Social, 2002).
El problema de la pobreza se
vincula no sólo a la privación individual o familiar, sino que es resultado y
efecto del funcionamiento del sistema económico, también se relaciona con los
modelos de crecimiento y que, a su vez, configuran un determinado patrón de
carencias (García Agüero, 2015).
Los dos programas de
transferencias más importantes en Paraguay, Tekoporã y la Pensión Alimentaria a
Adultos Mayores tienen el propósito de proteger y atender a la población pobre
y vulnerable e implementar mecanismos que garanticen su cobertura,
especialmente para las zonas más alejadas y de difícil acceso. El Sistema de
Protección Social (SPS) ¡Vamos! es el esfuerzo institucional más importante que
está llevando adelante el Estado paraguayo para cumplir con la garantía de los
derechos sociales de todos los paraguayos (Gabinete Social, 2026). SPS ¡Vamos!
reconoce que existen grandes brechas entre los grupos poblacionales que
deberían ser disminuidas y que es responsabilidad del Estado la sostenibilidad
de las mejoras sociales.
Las políticas sociales en
Paraguay, como respuestas estatales, han sido diversas, desarticuladas y se han
caracterizado por ser sectoriales y aún de corto alcance. Ratificando las
palabras de Galeano, “en Paraguay son las causas históricas, las de
naturaleza estructural, las que determinan la gravedad y las consecuencias de
los problemas económicos y de sus, igualmente críticas, derivaciones sociales”
(Galeano, 2002).
Todo lo expuesto confirma que el
enfoque de las políticas económicas había buscado la apertura y estabilidad
macroeconómicas, demostrando una clara supremacía de lo económico sobre lo
social, incluyendo la falta de coordinación entre ambos sectores (Comisión de Equidad, Género y Desarrollo Social, 2002).
Precisamente, uno de los desafíos más importantes para la política social,
tanto en Paraguay como en la región, es la integralidad y la articulación entre
instituciones y esfuerzos para la superación de la pobreza. (Cecchini &
Madariaga, 2011)
En general, el Estado es el
garante de derechos y coordinador de políticas, que tiene el objetivo de
equilibrar la economía con lo social (Fernández, 2021). Entonces, el compromiso
del Estado de integralidad y articulación, además, exige la garantía del
financiamiento y la disponibilidad de los recursos públicos, ante lo que la
reforma
Reflexiones y críticas
estructuralistas a la política social en Paraguay
Desde una perspectiva
estructuralista, el caso paraguayo evidencia cómo las políticas sociales no
pueden comprenderse de forma aislada, sino como resultado de una estructura
económica históricamente orientada hacia un modelo primario-exportador, extractivo
y altamente concentrador. En este marco, el crecimiento económico no se ha
traducido de manera automática en bienestar, ya que los beneficios han tendido
a concentrarse en sectores reducidos, mientras amplios grupos sociales
permanecen en condiciones de vulnerabilidad y precariedad laboral. La
persistencia de un sistema tributario regresivo, la baja capacidad
redistributiva del Estado y la subordinación de lo social a las prioridades del
mercado refuerzan estas desigualdades estructurales. En consecuencia, la
política social aparece más como un mecanismo compensatorio y asistencial que
como una herramienta transformadora, lo que limita su alcance y sostenibilidad.
Esto plantea la necesidad de repensar el rol del Estado, no solo como
administrador del crecimiento económico, sino como actor central en la
construcción de un desarrollo más equitativo, inclusivo y con base en derechos.
Conclusión
En conclusión, la política social en Paraguay ha estado
alineada a los objetivos económicos, pero siempre en posición de subordinación,
priorizando el crecimiento y la productividad. Aunque desde 1989 y hasta el
2020 se produjeron importantes avances institucionales, la cuestión social
nunca ocupó una posición central en la estrategia de desarrollo: se amplió la
cobertura de ciertos programas sociales y se reconocieron derechos, pero con
una limitada disponibilidad de recursos, focalización de intervenciones y
persistentes fragmentaciones en su alcance y efectividad, lo que ha determinado
el impacto y la mejora de la calidad de vida de la población.
Más allá de los avances registrados desde la
transición democrática, el principal desafío para Paraguay no radica únicamente
en ampliar la cobertura de las políticas sociales, sino en redefinir la
relación entre crecimiento económico y bienestar social. Las limitaciones de la
política social no son resultado exclusivo de problemas de gestión o de
restricciones presupuestarias, sino que responden a estructuras más profundas
vinculadas al modelo de crecimiento adoptado por el país. En consecuencia, la
superación de la pobreza y la reducción de las desigualdades difícilmente
podrán alcanzarse mediante intervenciones compensatorias aisladas si no van
acompañadas de transformaciones en la organización productiva, en los
mecanismos de generación de empleo y en las capacidades estatales para orientar
el desarrollo.
Contribución
de autores: 1.Conceptualización: A. T. R. V. ; 2.Curación
de datos: A. T. R. V. ; 3.Análisis formal: A. T. R. V. ; 4.Adquisición
de fondos: A. T. R. V. ;5.Investigación: A. T. R. V. ;
6.Metodología: A. T. R. V. ;7.Administración del Proyecto: no
aplica ; 8.Recursos: A. T. R. V.; 9.Software: no aplica;
10.Supervisión: no aplica ; 11.Validación: no aplica ; 12.Visualización:
no aplica ; 13.Redacción-borrador original: A. T. R. V. ; 14.Redacción-revisión
y edición: A. T. R. V.
Fuente
de Financiamiento: Financiación propia..
Disponibilidad
de datos: Los datos utilizados en esta investigación podrán ser
solicitados mediante solicitud al autor de correspondencia según pertinencia.
Correo: anarojas@eco.una.py
Revisión
por pares: Este artículo fue evaluado mediante un proceso de
revisión por pares doble ciego.
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