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Revista Kera Yvoty reflexiones sobre la cuesti n social ISSN Online: 2788-9572 - ISSN Printed: 2519-7797 |
ART CULO original vol. 10, 2025 |
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Editor Responsable: Carmen Garc a Universidad Nacional de Asunci n, Facultad de Ciencias Sociales. San Lorenzo, Paraguay. |
Recibido: 26-03-2025 Aceptado: 22-05-2025 |
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Entre m quina, organismo y pulpo: an lisis de los modelos organizacionales del Instituto Paraguayo del Ind gena
Between machine, organism, and octopus: analysis of the organizational models of the Paraguayan Institute of Indigenous People
Salustiana Caballero1 
1 Asociaci n Paraguaya de Sociolog a. Asunci n, Paraguay.
Correspondencia: tiana.py@gmail.com
resumen
El presente art culo describe, con una mirada sociol gica, los diferentes niveles de funcionamiento del Instituto Paraguayo del Ind gena desde la perspectiva de sus funcionarios/as y con ayuda de teor as y met foras. Los enfoques te ricos utilizados para analizar el funcionamiento de la instituci n son: el modelo m quina de Max Weber, el cual presenta a la instituci n como eficiente, funcionando como un engranaje controlado al estilo de una m quina. El segundo es el modelo de organismo de Niklas Luhmann, El mismo concibe a las organizaciones como entidades que seleccionan alternativas para asumir decisiones y se adaptan al entorno, mostrando flexibilidad y adecuaci n. El tercero es el modelo pulpo, utilizando la idea de Clifford Geertz, con la cual se concibe a la organizaci n como centralizada, pero flexible y reaccionando ante las necesidades y demandas. El estudio concluye que el INDI como instituci n estatal se presenta en algunas partes como una m quina al estilo propuesto por Weber, de un organismo, como lo afirma Luhmann, pero que puede combinar varios modelos de funcionamiento y/o acentuar uno u otro seg n la necesidad de actuaci n. Se trata de una instituci n que se adapta como un organismo, maneja interna y externamente sus procedimientos burocr ticos, acomod ndolo de modo flexible a las demandas de los destinatarios de sus acciones, como lo expresa el modelo pulpo de Clifford Geertz.
Palabras clave: burocracia, rigidez, adaptaci n, interculturalidad, flexibilidad, instituci n estatal, mode-los te ricos, percepci n de funcionarios.
abstract
This article describes, with a sociological perspective, the different levels of operation of the Paraguayan Indigenous Institute from the viewpoint of its officials, using theories and metaphors. The theoretical approaches used to analyze the functioning of the institution are: Max Weber s machine model, which presents the institution as efficient and striving to operate like a controlled gear in a machine. The second is Niklas Luhmann s organism model, which conceives organizations as entities that select alternatives to make decisions and adapt to their environment, demonstrating flexibility and suitability. The third model is the octopus model, using the idea of Clifford Geertz, which conceives the organization as centralized, but flexible and reacting to needs and demands. The study concludes that the INDI, as a state institution, presents itself in some areas as a machine in the style proposed by Weber, as an organism as Luhmann states, but it can combine several operational models and/or emphasize one or another according to the need for action. It is an institution that adapts like an organism, internally and externally managing its bureaucratic procedures, flexibly accommodating to the demands of the recipients of its actions as expressed in Clifford Geertz s octopus model.
Keywords: bureaucracy, rigidity, adaptation, interculturality, flexibility, state institution, theoretical models, perception of officials.
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introducci n
Se denomina Revoluci n Industrial 4.0 la fase en la que se ha desarrollado una constante introducci n de nuevas tecnolog as en los procesos productivos, donde la automatizaci n, el Internet de las Cosas (IoT), el Big Data, los nano sensores, entre otras tecnolog as, modifican las formas en que se organiza la producci n y el trabajo (Santos et. al, 2018). En paralelo, a lo largo de las ltimas d cadas diversos pa ses han pasado por profundas reformas laborales, las cuales han potenciado fen menos como el emprendimiento, el autoempleo y el empleo por jornadas, entre otras modalidades, que difieren del contrato de trabajo indefinido, emblema de los estados de bienestar. Es en este escenario donde se plantean nuevos desaf os en torno a las consecuencias econ micas y sociales de esta fase, en que el emprendimiento se posiciona como una forma paradigm tica de paliar dichos impactos (desempleo, bajos sueldos, precariedad, inestabilidad, etc.).
El estudio del Instituto Paraguayo del Ind gena (INDI) como una porci n de la administraci n del Estado paraguayo, permite observar c mo funciona realmente una entidad p blica en su desempe o cotidiano, m s all de lo establecido en su normativa, con sus contradicciones, tensiones y adaptaciones.
Debemos decir que el INDI es la entidad rectora de las pol ticas p blicas para los pueblos ind genas en Paraguay, creada para dar cumplimiento a la Ley N. 904/1981. Tiene su sede central en Asunci n y cuenta con una estructura jer rquica encabezada por la Presidencia, que dirige y representa a la instituci n. Le siguen la Secretar a General y el Gabinete, que coordinan las distintas reas. Entre sus principales direcciones est la de Administraci n y Finanzas, que gestiona el presupuesto y el personal; la Direcci n T cnica, que ejecuta las pol ticas para los pueblos ind genas; y la Direcci n Jur dica, que brinda apoyo legal. Estas direcciones se organizan en unidades especializadas como Transparencia, Registro de Comunidades y Cooperaci n Internacional.
Acerca de la poblaci n ind gena en Paraguay, se debe mencionar que seg n los resultados finales del IV Censo Nacional de Poblaci n y Viviendas para Pueblos Ind genas 2022, son aproximadamente 140.039 personas, lo que equivale a cerca del 2,3% de la poblaci n total del pa s. Estas personas pertenecen a 19 pueblos de cinco familias ling sticas, con predominio de la familia guaran (55,6%), seguida de las Maskoy (23,1%) y Mataco-Mataguayo (15,2%). La mayor a habita en zonas rurales (alrededor del 88%), y apenas el 12% reside en reas urbanas (Instituto Nacional de Estad stica, INE, 2024).
El principal problema de los pueblos ind genas en Paraguay es la p rdida de sus territorios ancestrales. Es por ello que se encuentran en permanente reclamo por el acceso y la titulaci n de tierras para sus comunidades. La situaci n de abandono hist rico por parte del Estado revela que alrededor del 66% vive en situaci n de pobreza y el 34% en extrema pobreza (INE, 2018).
Desde el punto de vista socioecon mico la situaci n que viven es de vulnerabilidad y precariedad: el promedio de a os de escolaridad es solo de 4,3 a os, con una tasa de analfabetismo del 27,1% (m s alta en zonas rurales y entre las mujeres). En cuanto al empleo, solo el 38,5% participa en la fuerza laboral, mayoritariamente en el sector primario (59,4%), a menudo con ocupaciones no calificadas o en agricultura de subsistencia. En materia de vivienda, la mayor a de las 39.134 viviendas ind genas (63,6%) son ranchos , con acceso limitado a servicios b sicos: electricidad (66,7%), agua corriente (25,3%), saneamiento b sico (10%) y recolecci n de residuos (6,4%) (INE, 2018).
En cuanto al INDI, las diferentes reas de trabajo que realizan con los pueblos ind genas son las asignadas por la Ley N. 904/1981, desde la direcci n jur dica acompa a el aseguramiento de las tierras y la personer a jur dica de las comunidades, mediante la unidad de Registro de comunidades realiza el reconocimiento de l deres elegidos por sus asambleas y el acompa amiento tanto a otras instituciones p blicas como privadas para la realizaci n de las consultas libre, previa e informada (CCLPI) para cualquier tipo de intervenciones. As tambi n realizan la entrega de subsidios a estudiantes ind genas para que realizan sus estudios universitarios, igualmente brindan f retros para los casos de muertes y el traslado de la capital hacia sus comunidades en caso de ser requerido.
La importancia de esta indagaci n radica en que ofrece una interpretaci n comprensiva y contextualizada del funcionamiento real de la administraci n p blica en Paraguay desde la perspectiva de sus funcionarios, proporcionando herramientas te ricas y metodol gicas tiles tanto para la academia como para la gesti n p blica.
Esta investigaci n se desarrolla entre los a os 2018 y 2019, y el resultado describe los modos en que se presenta el Instituto Paraguayo del Ind gena (INDI) en este periodo. Analiza los niveles de actuaci n institucional mediante tres modelos te ricos/metaf ricos m quina (Weber, 1964), organismo (Luhmann, 1997) y pulpo (Geertz, 2003). Esta aproximaci n permite entender que el INDI no funciona de una sola manera, sino que combina rigidez burocr tica, capacidad de adaptaci n y flexibilidad seg n las situaciones. El enfoque multidimensional enriquece la comprensi n del fen meno institucional.
El trabajo antes que ser un estudio cr tico sobre el INDI es un estudio descriptivo anal tico, es decir, no busca evaluar las acciones propiamente, sino que con ayuda de teor as busca comprender la pr ctica manifiesta de la labor que realiza dentro del Estado Paraguayo. Desde una perspectiva sociol gica no se pretende juzgar, sino, por el contrario, explicar a la instituci n con todas las insuficiencias obvias y de ese modo acceder a la complejidad que representa el Estado como sistema administrativo desde el estudio de un caso.
Punto de Partida
Esta investigaci n parte del estudio denominado An lisis del Fonacide en Paraguay: Una oportunidad hacia la construcci n de pol ticas p blicas descentralizadas, participativas y transparentes (CEAMSO, 2016), en la cual se constata la dificultad de articulaci n de las instancias administrativas del Estado, tanto a nivel central como a nivel local, para la implementaci n de los fondos y las politicas p blicas. Desde dicho trabajo surgen las primeras interrogantes acerca del funcionamiento de la burocracia estatal en la pr ctica.
En dicho estudio los entrevistados, responsables de gerenciar las politicas p blicas a nivel central en las instituciones p blicas vinculadas al poder ejercutivo, han expresado que los gobiernos locales carecen de capacidad de gesti n o gerenciamiento, por tanto no son aptos para promover el desarrollo local. Del mismo modo los administradores en los municipios y gobernaciones expresaron que no se logra una coordinaci n con el nivel central. A pesar de ello existen experienicas positivas de gesti n que se pudo constar.
Ante esta realidad han surgido una serie de interrogantes con relaci n al modo de funcionamiento de la burocracia estatal en Paraguay, ellas fueron: C mo funciona la burocracia del estado en la pr ctica? De qu modo se desempe an las instituciones gubernamentales en el Paraguay? La improvisaci n es una caracteristica de la sociedad paraguaya? C mo se mueven las instituciones administrativas del estado? Qu cultura o culturas sustentan la burocracia en el pa s?
Al indagar estudios sobre el Estado, la burocracia o la administraci n p blica en Paraguay, hallamos algunas obras como la de Galeano (2002) La sociedad dislocada , en la cual el autor plantea la met fora como instrumento conceptual para intentar comprender el funcionamiento de la sociedad paraguaya, exponiendo que la historia paraguaya siempre tuvo gobiernos fuertes, pero no instituciones s lidas. En la met fora, Galeano (2002) apunta a comprender el desfase entre las estructuras, las instituciones y las contradicciones en las que incurren los actores sociales en Paraguay.
Por otro lado, el trabajo de Guttandin y Penner (2005) sostiene que la administraci n p blica en Paraguay consta de instituciones blandas , ya que en su proceso de constituci n necesitan por parte de sus integrantes una motivaci n y tica que provienen de otras fuentes m s que del sistema mismo. Esto significa que depende de energ as motivacionales ajenas. Sobre la administraci n p blica en el Paraguay, afirman.
No se trata de una m quina social que dispone de las condiciones de reproducir su propia existencia, si no depende de estructuras motivacionales que provienen de distintas instancias de la sociedad y de la cultura. En este sentido, se trata de instituciones blandas que carecen de autonom a. (Guttandin y Penner, 2005, p. 162)
Finalmente, asumiendo que el estudio sobre el desempe o de la burocracia del Estado implica una complejidad que dif cilmente pueda ser aprehendida desde una mirada general, fue pertinente estudiar una porci n de esta complejidad para desentra ar su actuaci n, de este modo se opt por realizar un estudio de caso.
Acceder a datos e informaci n de una entidad del Estado no siempre resulta tarea f cil para cualquier investigaci n, ya sea por los temores y las restricciones propias de las autoridades de turno y los funcionarios. Evaluando las posibilidades de acceso a las diversas instituciones estatales, surgi la posibilidad del Instituto Paraguayo del Ind gena, ya que exist a un conocimiento del ente por labores desarrolladas en el pasado a trav s de consultor as.
Asumiendo la complejidad que conlleva la toma de decisiones en una instituci n, donde se entretejen e interact an diversos actores, el an lisis fue planteado mediante distintas teor as para la comprensi n del desempe o institucional. Se examinaron los diferentes niveles de actuaci n organizacional a partir de la percepci n de sus funcionarios.
Con la informaci n recolectada y la ayuda de teor as y met foras se construyeron tres modelos de actuaci n para el an lisis: el primero es el modelo m quina que surge desde el enfoque te rico de Max Weber. En este modelo se presenta a la instituci n como eficiente, estandarizando los procedimientos y apuntando a que todo funcione como un engranaje controlado, de manera perfecta, centrado en las relaciones objetivo-estructura.
El segundo es el modelo organismo, utilizando los aportes de la teor a de sistemas, pero m s espec ficamente el aporte te rico de Niklas Luhmann (1997) en cuanto a la toma de decisiones en las organizaciones. El mismo concibe que las entidades seleccionan alternativas para asumir decisiones y se adaptan al entorno, mostrando flexibilidad y adecuaci n. Adem s, la idea de organizaci n como organismo vivo permite observar los modos m s generales de supervivencia en la relaci n organizaci n-entorno, su capacidad de vinculaci n al ambiente y los actores.
Finalmente, el tercer modelo fue un modelo pulpo utilizando la idea de Geertz (2003), a partir de un enfoque cultural. En su obra Interpretaci n de las culturas sostiene que algunas culturas son similares a un pulpo, afirmando, que la cultura se mueve a semejanza de este molusco, no en una armoniosa sinergia concertada de las partes como un todo, sino con movimientos inconexos cuyo efecto acumulado de alguna manera determina un cambio de direcci n, esta met fora permite comprender el nivel de adaptaci n que pueden desarrollar ciertas sociedades.
Geertz (2003) permite tener otra perspectiva de actuaci n, otro modelo que tambi n resulta til para nuestra interpretaci n y comprensi n de la realidad desde los datos obtenidos. Presenta una idea diferente al de Luhmann, pero complementaria, mientras este ltimo argumenta que existen partes donde cada uno guarda relaci n con los otros a modo de los rganos de un cuerpo, Geertz propone, por una parte, la existencia de un centro con brazos o partes independientes o relativamente aut nomas como es el pulpo, en donde cada brazo act a de modo aut nomo seg n su ritmo, seg n su tiempo, pero finalmente el impulso que realiza permite introducir los cambios o alcanzar las metas deseadas. Cada parte es aut noma, pero depende de los impulsos del centro.
Metodolog a
Al seleccionar el Instituto Paraguayo del Ind gena, INDI, como una porci n del Estado Paraguayo, la investigaci n se enfoca en observar el funcionamiento en la pr ctica de esta instituci n, desde la perspectiva de sus funcionarios, por tanto, lo m s pertinente es una investigaci n cualitativa.
Las interrogantes arriba se aladas se transfirieron al caso particular elegido, por ello busco responder: Cu l es el funcionamiento del INDI?, es decir, su estructura organizativa, mecanismos administrativos y legales, su relaci n con las comunidades ind genas, las pol ticas p blicas que implementa, etc. Es bueno mencionar que se trata de una idea central y no de una hip tesis. Tal como lo se ala Guttandin (2012) la idea central se basa en formulaciones que indican una idea alrededor de la cual se pretende saber todo lo relevante para esta idea.
La recolecci n de los datos
Para recabar los datos se aplic la t cnica de la entrevista a fin de captar las ideas y opiniones de los funcionarios. En total fueron entrevistados 9 trabajadores, 7 mujeres y 2 varones. Del total, 2 eran personas ind genas que se desempe aban como funcionarios al momento del relevamiento de informaci n. Un criterio que se mantuvo al momento de seleccionar entrevistados fue: a) que al menos tengan tres a os de trabajo como funcionario, b) que se hayan desempe ado en distintas tareas dentro de la instituci n, esto para garantizar el conocimiento de la misma.
La selecci n de los entrevistados respondi a la estrategia denominada bola de nieve y saturaci n te rica , esto es, se arranc con una primera entrevista y esta sugiri otras. Como instrumento de recolecci n de datos se elabor una gu a de preguntas disparadoras en funci n a ejes y categor as de indagaci n. Luego de cierta cantidad de entrevistas, se constat que la informaci n ya estaba saturada, es decir, ya no aportaba nueva informaci n.
El procesamiento de la informaci n
Se elabor una ficha t cnica en la cual se fue incorporando cada di logo con los datos primarios como: n mero de la entrevista, nombre del entrevistado, fecha y lugar donde fue realizada. Posteriormente, a cada ficha se le agreg un c digo para brindar anonimato a los funcionarios. El c digo fue construido utilizando la inicial de funcionario, F, seguido del n mero de la entrevista realizada y luego la sigla INDI: F01INDI, F02INDI, etc.
Una vez codificadas todas las entrevistas, se realiz un an lisis del contenido. El primer paso fue identificar las categor as emergentes y a partir de estas categor as confeccionar un ndice provisorio que ayud a organizar el hallazgo.
An lisis e interpretaci n
El trabajo parti de los datos emergentes y posteriormente la b squeda de teor as que ayudaron al an lisis. El procedimiento fue tal como lo menciona Becker (2018), como un ingeniero que desarma la m quina para mirar cu les son sus partes, de qu est compuesto. Acerc ndose a la realidad emp rica para luego buscar teor as que puedan ayudar a comprenderla. Al decir de Becker, como la ingenier a inversa, desarmar la m quina, ver c mo funciona, cu les son sus partes y c mo se conectan entre s , qu pasa dentro de la caja negra para poder interpretar.
Para el an lisis se procedi con las teor as como lo realizan las ciencias humanas, que toma al ser humano como objeto y lo examina desde varias miradas. Este mismo procedimiento se implement con las distintas teor as, tratando de instalar una perspectiva anal tica, usando teor as como instrumentos, como faros que iluminan un mismo ente, en este caso la instituci n INDI, analizado desde distintos ngulos. Esto significa que varias teor as pueden ser v lidas, ya que cada una ofrece una comprensi n hacia el mismo objeto. As tambi n, se recurri a dos met foras cl sicas de la sociolog a organizacional, como son la m quina y el organismo, y se incorpor la met fora del pulpo, prestada de la antropolog a cultural. De este modo, se confeccion la matriz de an lisis (Tabla 1).
Tabla 1. Matriz de an lisis
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Enfoques te ricos |
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Niveles de adaptaci n |
Max Weber M quina |
Niklas Luhmann Organismo |
Cliffort Geertz Pulpo |
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Rigidez, sistema cerrado. |
Instituciones con funcionamiento como M quinas |
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Formal-Racional. |
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Flexible, adaptable, abierto al entorno, influenciable, con movimiento |
Instituciones con funcionamiento como organismos, como el ser vivo. Adecuaci n de diferentes intereses, decisiones basados en selecci n de alternativas |
Instituciones con funcionamiento como un Pulpo: con un centro, con movimientos y flexibilidad Reacci n, interacci n a necesidades, a demandas. |
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RESULTADOS
A partir del an lisis se evidenci que el INDI posee un funcionamiento con distintos niveles de adaptaci n institucional. Desde la perspectiva de sus funcionarios, encontramos que esta instituci n, seleccionada como porci n del Estado paraguayo, cuenta con tres niveles o modos de funcionar que son los siguientes:
La instituci n INDI como m quina
Se halla en primer t rmino que el INDI cuenta con un nivel institucional donde existen reglas y procedimientos que lo hacen desempe arse como una m quina , es decir, una burocracia al estilo ideal Weberiano. En este sentido, posee una ley y un ordenamiento administrativo que establece sus tareas con claridad, un organigrama que delimita las acciones, roles y funciones de su personal. Las comunicaciones son realizadas de modo escrito, as como una jerarqu a con autoridades que definen los deberes y las reglas generales. En ciertos departamentos del INDI estos elementos son m s presentes que en otros.
Las decisiones se toman por la Carta Org nica del INDI, la persona que es indicada para orientar es el presidente, en el caso actual, es la presidenta de la instituci n, y despu s vienen los administradores de la instituci n, los directores y seguramente los jefes ahora. Son los que toman las decisiones. El INDI tiene su Carta Org nica que es muy clara, se rige sobre eso, uno de sus elementos principales es resguardar todos los derechos de los pueblos ind genas, partiendo de las leyes. (F01INDI-2019)
Existe un marco legal de lo que debe hacer el INDI y de repente, de lo que debe hacer medianamente por la estructura que tiene y la capacidad de recursos humanos de que dispone tambi n. Si bien se tiene clara la hoja de ruta, en cierta medida no se aborda la totalidad de las demandas. Se hace titulaciones de tierra, regularizaci n, los movimientos de personer a jur dica, todo lo que est dentro de la misi n y el reconocimiento de l deres, las verificaciones en asamblea, todo lo que de hecho est estipulado dentro de la ley y c mo se debe hacer. (F02INDI-2019)
Instituci n INDI como organismo: adecuaci n de intereses, decisiones bajo selecci n de alternativas
Por otro lado, el modelo m quina no deja ver la influencia externa y su impacto en el funcionamiento de la burocracia, en cambio, en la sociolog a encontramos las teor as de sistemas, cuyo enfoque utiliza la met fora del organismo para explicar a las sociedades como sistemas articulados e interrelacionados, que conciben la totalidad del sistema como un organismo, parecido a un cuerpo, en el cual cada parte y rgano cumple una determinada funci n para la integraci n y mantenimiento del propio sistema. Cada parte colabora en la supervivencia mostrando capacidad de adaptaci n.
Pero si la autoridad institucional no puede bailar esa canci n que te pone la gente, vas a ser cambiada. Y el dirigente ind gena sabe eso, por eso exige a la m xima autoridad. Y si la m xima autoridad no responde, acude directamente a aquel pol tico o dirigente, y este se va otra vez en un esca o m s alto y m s alto y van cambiando. (F03INDI-2019)
El sistema organizacional INDI va adecu ndose a cada momento, a trav s del tiempo con las diferentes gestiones administrativas va tomando decisiones seg n los intereses internos y externos. Cada presidente, seg n su tendencia, prioriza e impulsa acciones que van dejando huella en la organizaci n. La toma de esas decisiones contempla las presiones externas hechas por los ind genas, pero tambi n considera las demandas de funcionarios de modo interno. Como lo se ala Luhmann (1997), cada decisi n tomada afecta los intereses de diferentes personas o grupos de manera positiva o negativa.
Entonces, a veces muchos dicen: por qu el INDI tiene que hacer sistema de agua? Por ejemplo. Se da mucho nfasis a los servicios b sicos. Pero si bien no es una competencia directa, es lo que m s se identifica como necesidad b sica para los ind genas. Es decir, ellos mismos identifican sus necesidades. (F02INDI-2019)
En nuestra rea el presidente siempre dec a que toda la parte de salud tiene que ser con salud. Y algunas veces ya no le asist amos a los enfermos, luego hay pedidos y eso cambia, actualmente estamos haciendo asistencia en salud, pero antes nos dec an que nosotros no somos parte de la salud, entonces invierten en otra cosa. Por ejemplo, en el periodo anterior se invert a en otra cosa y en este, por ejemplo, otra vez se vuelve a dar el tema de salud. (F06INDI)
La instituci n mantiene un nivel de adaptaci n seg n las necesidades de cada actor y no funciona de modo r gido considerando solo lo establecido en su normativa legal, sino que se aleja de la burocracia al estilo ideal planteado por Weber y permite visualizar que permanentemente las autoridades toman decisiones sobre varias alternativas buscando el equilibrio del sistema al responder a las necesidades emergentes.
Instituci n INDI como pulpo: reacci n, interacci n a las necesidades y demandas
En definitiva, el INDI, as como cuenta con un nivel de funcionamiento parecido a una m quina y niveles que funcionan como organismo, tambi n presenta un funcionamiento similar a un pulpo, que demuestra movimiento y flexibilidad. Los funcionarios manifiestan que toda decisi n proviene de la m xima autoridad, el nivel m s alto es quien toma las decisiones, sin embargo, sus decisiones responden a las urgencias y necesidades planteadas en lo cotidiano, alej ndose de las acciones estatuidas en la ley que estipula las acciones de la entidad. Interact a tanto con las exigencias de sus propios funcionarios como tambi n con los beneficiarios externos, esto le permite moverse a modo de un pulpo, combinar su modo de ser m quina y su modo de actuar como organismo.
En la pol tica institucional hay algunas cuestiones que se siguen, pero tambi n hay otras variantes. No es algo muy s lido en su pol tica, por decirlo as . De repente son flexibles para bien, a veces lo son para mal. Tiene variantes y todo depende de la m xima autoridad. En gran medida, estructuralmente se sugiere, se orienta, pero las deliberaciones est n siempre en el nivel m s alto para llegar a la toma de decisiones. (F02INDI-2019)
Hay gamas de trabajo, siempre en el INDI llegan diferentes tipos de necesidades, de salud, muertos, educaci n, tierra, alimentos, defensa de territorio, en algunos casos necesitan constancia de que es ind gena para gestionar algunos tr mites. De todo eso se provee. De hecho, en el INDI siempre hay mucho trabajo en ese sentido y se proveen, por ejemplo, los gastos de traslado de la gente y cosas as . (F01INDI-2019).
DISCUSI N
La situaci n de los pueblos ind genas ha representado un importante desaf o para los sucesivos gobiernos conformados tras la independencia en Paraguay. En este sentido, la creaci n del Instituto Paraguayo del Ind gena (INDI), como entidad rectora de las pol ticas p blicas para este sector, con la promulgaci n de la Ley N. 904 en el a o 1981, fue un avance importante del Estado para las demandas y necesidades de las comunidades originarias.
El INDI, seg n el art culo 28, es una entidad aut noma con personer a jur dica y patrimonio propio, creada para aplicar y cumplir la Ley N 904/1981 sobre pueblos ind genas. Entre las principales tareas se estipula que las comunidades ind genas pueden solicitar al INDI el reconocimiento legal de su personer a jur dica y el reconocimiento de liderazgo.
El art culo 32 de la ley 904 afirma que el Instituto Paraguayo del Ind gena (INDI) tiene como funci n principal dise ar y aplicar pol ticas, programas y acciones que promuevan el bienestar de las comunidades ind genas. Para ello, coordina y supervisa actividades p blicas y privadas relacionadas con los pueblos ind genas, presta asistencia en diferentes reas (cient fica, t cnica, jur dica, econ mica y administrativa), y realiza censos e investigaciones con el consentimiento de las comunidades.
Adem s, el INDI apoya gestiones y denuncias de los ind genas ante instituciones, propone normas espec ficas para su acceso a derechos como el registro civil, la educaci n o la documentaci n, y mantiene v nculos con organismos nacionales e internacionales indigenistas. Tambi n promueve la formaci n t cnico-profesional de los ind genas, especialmente en actividades productivas, y realiza otras acciones relacionadas con sus objetivos institucionales.
Formas reales de funcionamiento: tensi n, adaptaci n y flexibilidad. Rigidez y burocracia racional
El Instituto Paraguayo del Ind gena posee un nivel organizacional donde cuenta con esquemas de actuaci n de una burocracia racional al estilo ideal planteado por Max Weber (1964), lo que conlleva confirmar que existe una instituci n INDI funcionando como una m quina. En este nivel presenta una escasa adaptaci n, si no que m s bien es r gida.
Se constata que posee un organigrama donde se ubican sus autoridades como la Presidencia, la Secretaria General y las direcciones donde se preparan las resoluciones y se archivan los documentos, una direcci n financiera y administrativa. En este nivel el INDI est guiado por su marco normativo compuesto por un conjunto de leyes nacionales e internacionales que se alan los fines de la organizaci n, as mismo, en este nivel brinda valor a los decretos, las resoluciones, al organigrama que establece la disposici n de la jerarqu a y el poder, que va desde el presidente, que se ala las orientaciones principales de trabajo, hasta los directores y departamentos que hacen parte de la estructura jer rquica institucional, delimitando las responsabilidades.
Igualmente, la instituci n cuenta con acciones que permanecen en el tiempo, muchas de ellas guardan relaci n a las funciones establecidas en el marco legal institucional como son: reconocimiento de l deres, aseguramiento de tierras, personer as jur dicas de las comunidades, entre otras.
La comunicaci n interna sobre funciones, cambios, nombramientos o acciones institucionales son realizadas por medio de documentos escritos, tal como lo se ala Weber (1964). En este nivel, la mayor a de las decisiones est n regidas por lo que dispone el marco normativo y no existen lagunas ni imprecisiones.
En este modelo, aunque se presenten cambios de autoridades, como, por ejemplo, el presidente, no conlleva la modificaci n de estos procedimientos se alados arriba, sino que permanecen. Se trata de pr cticas institucionalizadas que permiten comprender que funciona al estilo de una m quina.
Adaptaci n y adecuaci n como organismo
Sin embargo, tambi n presenta un nivel parecido a un organismo, porque se adapta seg n los intereses de los diversos actores y el entorno. As como el organismo adecua sus rganos ante cualquier evento para garantizar la supervivencia, el INDI presenta instancias como la direcci n de atenci n al ind gena, la direcci n de etnodesarrollo o la direcci n de gesti n y desarrollo de personas, por citar algunas dependencias del organigrama institucional.
En estos niveles, no presenta una rigidez absoluta ni previsibilidad como hemos se alado arriba, sino que en muchas ocasiones act a seg n las situaciones emergentes. En este sentido Luhmann (1997) nos ayuda a comprender que la instituci n va incorporando la adaptabilidad y permite la influencia de los grupos internos y externos, formales e informales que lo llevan como instituci n a tomar decisiones permanentemente, seleccionando alternativas m s pertinentes, provocando nuevas realidades.
La instituci n tambi n posee un modo de actuaci n acorde a las demandas y necesidades externas; esto deviene en una cultura organizacional distinta a una burocracia racional, en una forma de gesti n adaptable y flexible para brindar respuestas. Es por ello que sus acciones en gran parte se distancian de lo establecido en su marco legal y tienen relaci n a lo que los funcionarios llaman como urgencias.
La realidad institucional tambi n est supeditada a la postura de las autoridades de turno, el presidente designado por el poder ejecutivo es el que indica el rumbo a seguir, en este sentido, los funcionarios afirman que el que llega trae su propia receta y la aplica, se alando que siempre es como un experimento, un laboratorio, esto tambi n demuestra flexibilidad.
Los funcionarios alegan que los ind genas se sienten apropiados de la entidad al decir el INDI es nuestro , esto significa que la instituci n est bajo presi n permanente por parte de sus destinatarios. Esta complejidad exige a sus administradores ensayar respuestas, seleccionando alternativas que permitan el equilibrio y la gobernabilidad, como revelan los funcionarios.
Los ind genas presionan respuestas institucionales con acciones de diversas ndoles, para los funcionarios responder a estas demandas urgentes del ambiente implica una improvisaci n, aunque tambi n expresan que debe existir una gama de posibilidades de respuestas, ya que se trata de diversos pueblos con culturas diferentes y realidades variadas.
Cada administrador ingresa a la instituci n con una idea de hacer cumplir las funciones institucionales, indica un camino seg n su experiencia profesional (abogado, antrop logo, administrador, etc.) tratando de mover las piezas seg n un plan. Cuando asume un nuevo presidente pone sobre la mesa las distintas realidades que se presentan a nivel institucional, por un lado, se sostiene en las herramientas legales, jur dicas y los procedimientos estandarizados existentes, pero, por otro lado, la realidad se presenta con una variedad que demanda hacer uso de otras estrategias, otros caminos, y esto implica seleccionar las mejores decisiones que permitan el equilibrio. Como se ala Luhmann, todo esfuerzo de racionalizaci n implica, por lo tanto, un aumento del n mero de decisiones y con esto un aumento del tama o y complejidad del sistema.
Flexibilidad y movimiento como un pulpo
Debemos decir que la sociolog a de la organizaci n ha centrado durante mucho tiempo la mirada en la dimensi n formal y racional de la vida institucional, ejemplificadas en las met foras de la m quina y del organismo, hasta que luego incorpora una nueva mirada desde lo cultural para observar el aspecto informal, lo simb lico, con sus propios valores, rituales y pr cticas cotidianas. De esta manera va mucho m s all de la gesti n controladora que intenta reducir los errores, e imperfecciones.
Con aporte de la antropolog a cultural se trae a pr stamo la met fora del pulpo, que no inv lida las contribuciones mecanicistas y organicistas, sino que aporta otra mirada concreta para entender c mo se mueve la instituci n. Enriquece el conocimiento organizacional, entonces, los datos emp ricos permiten adem s comprender que existe una instituci n INDI que funciona como un pulpo, al decir de Clifford Geertz (2003) en su interpretaci n de las culturas. Es decir, no siempre todas las partes del INDI se mueven de manera sin rgica.
M s all de las normas y los procedimientos que posee como instituci n, que le permite parecerse al modelo m quina, por ejemplo, mecanismos y canales de comunicaci n formal, tambi n existen otros modos de comunicaci n no escritos y no formales que funcionan en lo cotidiano al interior de la organizaci n.
Cuando asume un nuevo gobierno, se debe reiniciar de vuelta; sin embargo, existen pr cticas que sobreviven a las autoridades. Esas pr cticas son aquellas que fueron desarroll ndose en el transcurrir de los tiempos y las que se hacen cultura en la vida de la instituci n.
Tambi n existe una amplia gama de demandas sociales, diferentes tipos de necesidades como son de salud, muertos, educaci n, tierra, alimentos, defensa, entre otros. Cuando hay un muerto hay que llevarlo a su comunidad, el INDI es la instituci n que traslada al difunto ind gena hasta su comunidad y act a como proveedora de los diferentes servicios para sus destinatarios, estas acciones son posibles gracias al nivel de adaptaci n y flexibilidad que posee en cuanto a sus funciones versus demandas, por ello, como lo se ala Luhmann (1997), no funciona con la l gica de medios y fines, sino que las organizaciones toman decisiones eligiendo alternativas para sobrevivir.
La posibilidad de responder a las demandas del entorno indica que el INDI posee un nivel de flexibilidad que lo deja moverse al modo de un pulpo, donde en cierto nivel se mueve como una m quina y en otros se mueve como un organismo adapt ndose a las situaciones emergentes. Las dependencias se mueven en ritmos diferentes para dar vida organizacional. La toma de decisiones apunta al mantenimiento del sistema en equilibrio permanente.
Al igual que un pulpo, el INDI cuenta con una cabeza: la presidencia. Este imparte las directrices para cada acci n: asistencia en v veres, herramientas, salud, pasajes, ambulancias, f retros, aporte para estudiantes, registro de comunidades, entre otras. Y cada una de las dependencias o direcciones responsables de ejecutar las acciones son los tent culos de este pulpo institucional.
Encontramos que el INDI se desenvuelve con una flexibilidad y adaptaci n seg n las situaciones y las instancias; en muchas ocasiones los procedimientos normativos exigen rigidez y no son giles, sin embargo, se presentan las demandas del entorno que son urgentes y responde a ellas, entonces, como lo indica Geertz (2003), no siempre se mueve con una armoniosa sinergia concertada de las partes como un todo, sino con movimientos inconexos.
Las demandas de los destinatarios crean nuevas acciones y nuevas necesidades, que son respondidas institucionalmente en esos niveles, donde puede moverse como un organismo para adaptarse y sobrevivir. En un aprendizaje colectivo interact an entre s funcionarios e ind genas y juntos construyen un modelo de relacionamiento. Ello produce una cultura institucional de esto es adecuado o no adecuado , leg timo o no leg timo , es justo o no justo . Estos criterios no son normativos, sino institucionales. Cada nuevo funcionario que ingresa aprende a partir de una socializaci n.
CONCLUSIONES
Desentra ar el modo en que se presenta en la realidad la administraci n p blica en Paraguay representa siempre un desaf o importante para las ciencias sociales en Paraguay. En esta investigaci n hallamos que una instituci n pensada con finalidades definidas desde la Ley N. 904/1981 Estatuto de las comunidades ind genas con el transcurrir del tiempo presenta un funcionamiento diverso porque responde a una realidad din mica y cambiante permanentemente.
El an lisis de los datos emp ricos recolectados a partir de las entrevistas a funcionarios, confront ndolas constantemente con teor as ayudaron a comprender el desempe o del INDI en la pr ctica, deja ver que funciona como m quina en algunas partes, con nivel de adaptaci n y adecuaci n como organismo en otros y con flexibilidad y movimiento como un pulpo.
Entonces, podemos decir que en la instituci n INDI coexisten al menos tres modelos de funcionamiento en distintos niveles. Sin embargo, el modelo pulpo es el que explica mejor como una instituci n pensada como una m quina al estilo Max Weber, de un organismo con distintas funciones, puede combinar al mismo tiempo esos modelos variados de funcionamiento. Hallamos que, en el INDI, seg n sea la dependencia o departamento, se acent a m s uno u otro modelo de actuaci n.
Finalmente, las met foras seleccionadas se constituyen en un instrumento que permite una comprensi n de la instituci n caracterizada por un alto grado de complejidad y que est sometida a un entorno cambiante e incierto, en muchas ocasiones por el cambio permanente de sus autoridades, por las demandas insatisfechas de los ind genas, por la ausencia de un abordaje con pertinencia cultural de las acciones desde el Estado, etc. Pero principalmente porque no existe un verdadero di logo entre el Estado y las poblaciones originarias. La comparaci n metaf rica deja comprender c mo una instituci n pensada como una m quina al estilo Weberiano, de un organismo con distintas funciones, seg n Luhmann, puede combinar a la vez varios modelos de funcionamiento, seg n la dependencia o departamento se acent a m s uno u otro modelo de actuaci n.
Como hemos se alado al inicio del art culo, la situaci n de abandono hist rico por parte del Estado, con alrededor del 66% de las personas ind genas viviendo en situaci n de pobreza y el 34% en extrema pobreza dan cuenta que existen diversas necesidades por la que atraviesa la poblaci n nativa en el pa s, entre ellas la carencia de servicios de salud que respete sus propios sistemas tradicionales de sanaci n, caminos de todo tiempo, viviendas, asistencia t cnica para acompa ar sus modelos de cultivo, etc., y en este sentido, toda la situaci n hace que la gesti n de esas m ltiples necesidades impacten en la organizaci n INDI y lo haga una instituci n que se adapta o es flexible desde sus reas de acci n al estilo organismo como lo se ala Luhmann. La presi n y la forma en la que hist ricamente los pueblos ind genas gestionaron sus necesidades es tambi n un condicionante que hace que funcione como un pulpo. M s all de las funciones establecidas normativamente, la cuesti n ind gena se ha manejado desde l gicas de respuesta a las demandas y presiones de los propios ind genas (ocupaci n de las calles en la ciudad, cierres de rutas, etc.) o por presi n de otros actores pol ticos. Ante esto, los diversos presidentes y autoridades act an como lo hace el organismo, que adecua sus rganos ante cualquier evento para garantizar la supervivencia.
Las presiones de las demandas llevan al INDI hacia la adaptabilidad, m s all de la rigidez normativa, permite la influencia de los grupos internos y externos, formales e informales que lo llevan como instituci n a tomar decisiones permanentemente, seleccionando alternativas m s pertinentes, provocando nuevas realidades.
En realidad, no se trata de una instituci n esquizofr nica como podr a pensarse, que, por un lado, act a de una manera y se contradice en sus principios y organigrama, sino que se trata de una instituci n que se adapta, maneja interna y externamente sus procedimientos burocr ticos, acomod ndolo de modo flexible a las demandas de los destinatarios de sus acciones como lo expresa el modelo pulpo de Clifford Geertz.
Referencias
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Guttandin, F., y Penner, H. (2005). Administraci n y cultura en Paraguay desde la perspectiva de funcionarios de alto rango. GIZ.
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Ley N. 904/1981, Estatuto de las Comunidades Ind genas.
Luhmann, N. (1997). Organizaci n y decisi n: Autopoiesis, acci n y entendimiento comunicativo (D. Rodr guez, Trad.). Anthropos Universidad Iberoamericana.
Weber, M. (1964). Econom a y sociedad: Esbozo de sociolog a comprensiva (J. Medina, Trad., 2. ed.). Fondo de Cultura Econ mica.
Informaci n sobre la Autora
Salustiana Caballero. Mag ster en Ciencias Sociales por la FLACSO. Soci loga por la Universidad Cat lica Nuestra Se ora de la Asunci n. Docente de Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Asunci n. Socia de la Asociaci n Paraguaya de Sociolog a, APS.
Conflicto de Inter s
La autora declara no poseer conflictos de intereses.
Fuente de Financimiento
La investigaci n fue autofinanciada.
Cita
Caballero, S. (2025). Entre m quina, organismo y pulpo: an lisis de los modelos organizacionales del Instituto Paraguayo del Ind gena. Kera Yvoty: reflexiones sobre la cuesti n social, 10, e5293. https://doi.org/10.54549/ky.2025.10.e4217